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內容來自hexun新聞

從制度理論視角看日本核電產業的演進邏輯

新華網日本頻道北京5月14日電題:從制度理論視角看日本核電產業的演進邏輯作者:南開大學日本研究院副教授 尹曉亮中國社會科學院日本研究所《日本學刊》供本網特稿南開大學日本研究院副教授尹曉亮在《日本學刊》2014年第3期發表《日本核電產業的演進邏輯:基於制度理論的分析》(全文1.7萬字)。尹曉亮認為:以“規制性要素”為主導的第一階段中,日本政府作為制度的壟斷者,通過“強制性權力”把發展核電產業納入瞭“合法化”的軌道。以“規范性要素”為主導的第二階段中,作為利益復合體的“核能村”通過對核電優越性的廣泛宣傳,用“責任”、“安全”和“道義”的旗幟“綁架”瞭“反核”、“厭核”的“民意”。以“文化認知性要素”為主導的第三階段中,日本多數“民意”是“棄核”、“厭核”和“恐核”,然而日本對核電政策取向的“政治決策邏輯”並不會完全基於“民意邏輯”而得出,在能源安全架構中核電仍將占據一席之地。尹曉亮在文章中指出:從“核武器”到“核電站”,從“廣島”到“福島”,悲慘的精神記憶與現實的利益訴求耦合並存,加之地理稟賦條件不佳,“棄核”還是“擁核”的糾結心態始終鑲嵌並融貫於整個日本社會。日本既然不具備發展核電的優良物理條件,為什麼還不遺餘力地發展核電並確立“核電立國”戰略呢?既然民眾普遍持守“反核”的認知態度,為什麼沒有阻止日本核電產業發展的腳步,相反日本政府還能“逆民意”而為之?既然福島核事故給日本乃至世界帶來瞭巨大影響,為什麼日本還不能在徹底“棄核”和堅持“擁核”之間迅速做出抉擇?在客觀、理性地回答上述具有“悖論特點”、“因果關系不一致”的問題時,有必要對日本核電產業的發展路徑進行整體把握、階段劃分與系統分析。按照“規制性要素”、“規范性要素”和“文化認知性要素”在日本核電產業發展過程中的功能與地位,以及中央政府、地方自治政府、社會民眾所扮演的角色的不同,日本發展核電產業的過程可分為三個階段,即體制構建與加速發展的階段、穩步推進與事故頻發的階段以及彷徨於“棄核”還是“擁核”的階段。日本核電產業的發展過程,也是其產業政策的演進過程。若將制度的“規制性要素”、“規范性要素”和“文化認知性要素”作為解釋框架對日本的核電產業政策進行分析,則能深刻理解其制度設計的演進邏輯與內在機理。在第一階段初期,日本民眾普遍反對發展核電,其原因主要在於日本是世界上唯一受過“核打擊”的國傢,原子彈爆炸後那種慘絕人寰的場景已經深深印刻在國民心中。特別是 “第5福龍丸”事件。當時,無論是在一般國民的精神世界中,還是在其文化認識中,很難有積極發展核電的態度。可見,在日本發展核電產業的初始階段,“規范性要素”和“文化認知性要素”與其說是推進發展核電的主導要素,毋寧說是約束條件。然而,從經驗事實上看,這並未阻止日本政府發展核電,相反還推進瞭核電發展“體制框架”的構建。那麼,是何種動力驅使日本走上發展核電產業的軌道呢?“強制性制度”是由擁有政治權力的領導階層自上而下地強制性設計出來的。從“核能三法”、《日本核能研究所法》、《核燃料公社法》、“電源三法”等法律的制定來看,日本發展核電並不是無意識的自然演化過程,而是政府作為最主要的驅動主體,“有目的”、“強制性”地推動瞭核電產業的發展。尤其是“核能三法”,是這一階段最具有基礎性作用的“規制性要素”。其中,《核能基本法》是日本發展核能的根本大法,不僅規定瞭“核能的研究、開發和利用僅限於和平目的,並貫徹民主、自主、公開三原則”,還對核燃料管理、核反應堆監督等涉及核能行政的主要事項作瞭相關規定。《核能委員會設置法》中明確提出瞭設置“核能委員會”的目的和任務。據此法,1956年日本設立瞭“核能委員會”,並將之作為內閣大臣的咨詢機構設置在總理府內。《修正總理府設置法》的目的在於為增設核能行政機構提供法律依據,據此成立的“核能局”負責統一管理經濟企劃廳核能室、工業技術院核能課以及科學技術行政協會等事務。值得註意的是,日本政府為順利推進核電產業的發展,主要在三個方面進行瞭政策設計:(1)制定“核能產業振興”政策,激勵產業界轉向核電。換言之,政府隻是發展核電的“驅動主體”,而企業才是發展核電產業的“承擔載體”。因此,日本政府通過制定“核能產業振興”政策,把有實力的相關企業納入瞭發展核電產業的軌道上。到20世紀60年代初,日本核能產業相繼形成瞭五個集團,即三菱集團、住友集團、三井集團、東京核能集團和第一核能集團。(2)積極開展輿論宣傳,強力扭轉民眾對核電的恐懼認識。在日本極力推動核電發展過程中,正力松太郎是最為關鍵的人物之一。正力既是政治傢,又是《讀賣新聞》和“日本民營電視臺”的創始人,能同時在政界、媒體界和財界之間起到縱橫捭闔、穿針引線的作用,被譽為“讀賣新聞中興之祖”、“電視之父”、“職業棒球之父”、“核電之父”。正因如此,正力在推進核電事業發展中,運用自身的政治權力、宣傳優勢,通過報紙、電視、博覽會等形式加強瞭對民眾“核電安全”的輿論宣傳,從心理層面稀釋瞭民眾對核電的恐懼,弱化瞭民眾的反核運動。(3)通過利益誘導方式,裹挾貧困地方民眾同意建設核電站。在發展核電方面,最難以解決的問題是核電站的選址、占地、建設等問題。日本政府抓住瞭相對貧困的地方自治體急於發展經濟的強烈需求,廣泛宣傳“若建設核電站,就能大量增加當地的稅收、改善基礎設施、提高就業人數”,遊說地方自治體接受核電站建設。福井縣、新潟縣和福島縣之所以被譽為“核電銀座”,就是由於經濟落後的地方政府基於經濟發展的考慮,才不得已同意建設核電站的。綜上所言,在日本發展核電產業的第一階段,“規制性要素”在日本發展核電制度中起瞭主導作用。從層次角度進一步分析的話,國傢層面的中央政府扮演瞭發展核電產業的“導演角色”,社會層面(地方自治政府、民眾)在被誘導、被教化、被懷柔的情況下扮演的是“順從角色”,產業界層面的相關核電企業扮演的是“跟隨角色”。政府主導下的核電推進體系是由一系列的剛性法律作為支撐結構,因此發展核電的制度體系一旦建立,往往具有很強的穩定性和持續性,一般不需要更多的努力就可以自我維持。但是,發展核電產業是社會系統、技術系統、經濟系統和政治系統共同耦合在一起的復雜系統,僅僅具有推進核電發展的“體制框架”顯然是不足以支撐日本順利發展核電的,更需要有企業界、社會民眾的響應和支持,隻有當發展核電成為一種社會責任、義務和共同理解時,才會形成持續、穩定的核電發展制度。日本發展核電的第二階段與第一階段相比,最大的不同之處是日本在繼續推進核電產業過程中,核事故連續不斷地發生。然而,日本並沒有因為核事故的發生,停止、延緩發展核電產業,反而確立瞭“核電立國”戰略。其主要原因是“規范性要素”在發展核電的第二階段中起瞭主導作用。換言之,按照“規范性要素”的理論內涵而言,日本發展核電產業被宣傳成瞭一種社會責任、義務或價值觀。那麼,第二階段中的“規范性要素”是如何形成並發揮主導作用的呢?“核能村”中的“官”、“政”、“媒”、“學”、“財”等參與主體在共同利益訴求下,逐漸形成瞭一個命運共同體,它們在充分發揮各自優勢的基礎上,通過法令、政令、報紙、電視、書刊等形式,加強瞭對民眾社會在“價值取向”方面的引導:(1)努力把發展核電宣傳成為應對地球氣候變暖的一種良策。“核能村”認為,如果實施“棄核”政策的話,即便日本加大對提高自然能源利用率的研究開發,也無法兌現在《京都議定書》中所承諾的減排目標,反而會嚴重地影響日本的國際形象以及在治理地球變暖問題上的高雄旗津農地貸款話語權。(2)大學教授、專傢、媒體對核電“安全神話”的廣泛宣傳,與中央政府對地方自治體進行的利益懷柔政策遙相呼應,從心理層面稀釋民眾對核電的恐懼,扭轉民眾對核電的恐懼認識,營造發展核電的社會氛圍。(3)把核電宣傳成為構建日本能源安全平臺的主要能源之一。“核能村”認為,能源是國傢經濟活動與國民生活的基礎,但日本國內的能源自給率卻非常低,日本應該在保障核電安全的情況下繼續推進發展核電產業,否則有可能給國傢經濟與國民生活帶來嚴重混亂,從而對日本經濟造成致命性打擊。基於“核能村”的上述宣教以及核電社會貢獻的客觀事實,日本社會中形成瞭“發展核電產業能夠起到減少環境污染、分散能源風險的功效”的暫時認知,發展核電“被認為”是一種社會責任、價值觀與義務。至於日本核電產業政策從“穩步推進”的第二階段新北鶯歌農地貸款桃園機車借款免留車轉向“彷徨猶豫”的第三階段,其直接原因毋庸置疑是由於“福島核事故”造成的,但更重要的深層原因則是日本國民對核電的“文化認知”發生變化,並在該階段起到瞭主導作用。制度理論認為,“文化認知性要素”構成瞭關於社會實在的性質的共同理解以及建構意義的認知框架。文化認知不僅是主觀的信念,也是被感知為客觀的、外在於個體行動者的符號系統,是一種社會秩序的基礎。從這個意義上而言,受“福島核事故”的影響,日本民眾很難再繼續持守“把發展核電當成一種社會責任、價值觀和義務的宣傳”。更為重要的是,“福島核事故”進一步激活瞭國民對核電恐懼的“文化認知”,“放棄核電或減少對核電的依賴”已普遍成為民眾對核電的基本認識,民眾自發組織的大規模反核集會運動此起彼伏。換言之,日本國民對核電的文化認知之所以在第一階段和第二階段中沒有起到主導作用,其主要原因是:以“規制性要素”為主導的第一階段中,民眾對核電的文化認知及其態度或被忽略、被遮蔽、被懷柔;以“規范性要素”為主導的第二階段,逐漸形成利益耦合關系的“核能村”把發展核電產業標榜成為應對全球變暖、分散能源風險的“社會責任”、“價值觀”與“義務”。而且,無論是在第一階段還是第二階段中,雖然日本國內不斷出現核事故,但是其沖擊力、震撼力與影響力對日本民眾而言都無法比及“福島核事故”。可以說,2011年的大地震、海嘯和“福島核事故”不僅讓日本面臨戰後以來最為嚴重的“國傢危機”,而且全面激活瞭日本國民“厭核”、“恐核”、“反核”的“民意”。在日本發展核電產業的不同階段,盡管制度三大基本要素中的每一種要素都很重要,但是不同要素在每個發展階段中的地位與作用又有差異,某種基礎要素在某一時段處於主導地位。日本核電產業從“無”到“有”的過程,是一種“人造秩序”的過程。在第一階段中,“規制性要素”起瞭主導作用,日本政府作為制度的壟斷者,通過“強制性權力”把發展核電產業納入瞭“合法化”的軌道。正因如此,盡管當時的日本社會並不具備發展核電的廣泛“民意”,但是政府制定瞭具有剛性約束力的“核能三法”,強制性地把政府的意志強加給瞭社會民眾。在第二階段中,“規范性要素”起瞭主導作用,作為利益復合體的“核能村”,通過對核電優越性的輿論宣傳,用“責任”、“安全”和“道義”等旗幟“綁架”瞭“反核”、“厭核”的“民意”。正因如此,盡管日本在該階段發生瞭多次核事故,但是未能影響“核能村”推行“核電立國”戰略。在第三階段中,“文化認知性要素”起瞭主導作用,“福島核事故”及其影響進一步激活瞭日本國民對核電恐懼的“文化認知”,“放棄核電或減少對核電的依賴”已普遍成為日本民眾對核電的“基本認識”和“共同理解”。正因如此,日本關停瞭55座核電機組,並一度進入“零核時代”。但是,從日本發展核電產業的第一、第二階段的經驗事實來看,雖然民眾反核的“文化認知”起到瞭暫時關閉核電站的作用,但是這並非意味著日本將一直實施“零核政策”,亦非意味著日本將對能源安全架構進行結構性調整並徹底放棄核電產業。“後福島核危機”時代,在“棄核”還是“擁核”的議論進程中,由於“規制性要素、規范性要素、文化認知性要素”三者之間的錯位耦合,無法形成共同穩定的匹配關系,致使日本很難形成穩定、持續的核電政策。盡管從“規制性要素”而言,安倍內閣采取瞭繼續“維持推進核電站重啟的方針”,並通過瞭“適度保留核電”的新“基本能源計劃”,但是就“規范性要素”而言,隨著“福島核事故”的爆發,“核能村”把發展核電標榜為應對全球變暖、確保能源安全的“社會責任”、“價值觀”與“義務”的影響力在日本社會中日益減弱,這一趨勢顯然與安倍內閣的主張並不處於同一向度。而且從“文化認知性要素”而言,80%左右的日本民眾不贊成持續維持核電,“恐核”、“反核”的民意遠遠壓倒瞭“擁核”的民意。可見,“規范性要素”、“文化認知性要素”的價值取向與“規制性要素”之間並沒有形成“同向合力”,而是出現瞭“分岔分力”,這也意味著日本國內對核電政策的爭論並不會因為新“能源基本計劃”的出臺而偃旗息鼓,政界、官界、“核能村”、地方自治體、民間等各方勢力在“棄核”還是“擁核”等問題上都有各自不同的認識和態度,很難在短期內形成共識。從產業價值而言,核電技術及其和平利用是人類歷史的共同財富,當遇到困難時,不能過於簡單地在“擁核”還是“棄核”之間進行選擇。而且,在日本核電政策的決策取向方面,其“民意邏輯”與“政治決策邏輯”並不存在單向的因果關系。因此,即使大多數“民意”是“棄核”,但隻要“三大要素”之間沒有形成共同匹配、發展核電的“規制性要素”依然強勢的話,日本能源安全架構中核電仍將占據一席之地。(中國社會科學院日本研究所《日本學刊》供新華網日本頻道特稿,僅代表作者個人觀點。如需轉載,請註明作者姓名及出處為“新華網日本頻道”。)20世紀90年代日本制度改革與體制轉型“修憲派”與安倍晉三的歷史傳承

新聞來源http://news.hexun.com/2014-05-14/164774882.html
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